Iedereen die werkt op een ministerie heeft eigenlijk maar één focus: het ondersteunen van de eigen minister bij het vormen en uitvoeren van haar of zijn beleid. Natuurlijk zijn er ook andere ministeries die nuttige dingen doen, maar als je op ministerie X werkt dan telt alleen het goed functioneren van de baas van ministerie X. Op deze regel bestaat in Nederland één uitzondering: op het ministerie van Buitenlandse Zaken heb je het directoraat-generaal Europese Samenwerking en dat werkt zich een paar keer per jaar uit de naad voor de minister-president, die het Nederlandse lid is van de Europese Raad, het hoogste politieke sturingsorgaan van de Europese Unie.
Die Europese functie van de minister-president is precair omdat hij daarmee op het werkterrein komt waarvoor in de eerste plaats de minister van Buitenlandse Zaken (BZ) verantwoordelijk is. Die spanning tussen de bewindspersonen BZ en van Algemene Zaken (AZ) bereikte een kleine dertig jaar geleden een hoogtepunt toen Ruud Lubbers minister-president was en Hans van den Broek leiding gaf aan BZ.
Lubbers vond dat hij, na een voorbespreking ik de Ministerraad, Nederland naar beste vermogen en met een eigen invulling in de Europese Raad kon vertegenwoordigen en dan achteraf daarover verantwoording kon afleggen. Ook vond Lubbers dat hij, zo nodig op eigen houtje, bilateraal contact moest kunnen houden met de leiders van andere EU-landen. Van den Broek zag dat – begrijpelijk –als een uitholling van zijn bevoegdheden.
Het conflict tussen beiden is formeel nooit opgelost maar werd gesust doordat Lubbers zei dat het eigenlijk geen groot probleem was en dat het in de praktijk altijd wel goed kwam. Dat is opmerkelijk omdat het wel gaat over één van de grondbeginselen van onze staatsinrichting, namelijk dat de minister-president primus inter pares is in de Ministerraad. Hij is weliswaar voorzitter van die raad, maar heeft niet meer bevoegdheden dan de andere leden. Toch claimde Lubbers dat hij de ruimte moest hebben om in de Europese Raad zo nodig standpunten in te nemen die konden afwijken van die van de minister van Buitenlandse Zaken. Er zijn in de loop der jaren voorstellen gedaan om dit formeel op te lossen, maar geen enkel daarvan heeft het gehaald.
Deze belangrijke kwestie is nu heel helder en vlot beschreven in het proefschrift van David Nederlof. De jonge doctor in de Rechtsgeleerdheid behandelt de constitutionele en historische aspecten van het lidmaatschap van de Europese Raad in drie landen: Duitsland, België en Nederland. In Duitsland is het overzichtelijk omdat de Bondskanselier een extra Kompetenz heeft. In Nederland is het probleem van de spanning tussen de ministeries van BZ en AZ pragmatisch onder het tapijt gemoffeld. In België is het pas echt lastig omdat de federale regering daar steeds minder bevoegdheden heeft, maar de federale minister-president wel namens alle gewesten en gemeenschappen moet spreken.
Voor alle drie de landen concludeert Nederlof dat het lidmaatschap van de Europese Raad in feite de positie van de regeringsleider heeft versterkt. Zij of hij treedt een paar keer per jaar op in het hoogste politieke forum van Europa. De regeringsleiders beslissen vaak over netelige politieke kwesties van dat moment en dat gaat gepaard met veel media-aandacht.
In Nederland is met de spanning tussen AZ en BZ te leven. Wat daarin, denk ik, meetelt is de persoonlijke verhouding tussen de betrokken ministers en soms hun gemeenschappelijke partijlidmaatschap. Rutte heeft de afgelopen jaren niet veel last gehad van zijn partijgenoten Halbe Zijlstra en Stef Blok. Maar een krachtige persoonlijkheid als Van den Broek aarzelde niet om het conflict met Lubbers aan te gaan, ondanks het feit dat zij partijgenoten waren.
Een andere factor die werkt als smeerolie is de ambtelijke ondersteuning. Het is altijd de strategie van het ministerie van Algemene Zaken geweest om een heel kleine ambtelijke staf te hebben en zich zo weinig mogelijk te bemoeien met zaken van andere ministeries. Daarom heeft de minister-president maar een enkele raadsadviseur die hem helpt is zijn rol als lid van de Europese Raad. De bulk van het voorbereidende werk doen de mensen van het directoraat-generaal Europese Samenwerking, de permanente vertegenwoordiging van Nederland bij de EU in Brussel en de ambassades. Dat zijn onderdelen van het ministerie van BZ en die zullen steeds goed opletten of hun adviezen aan de MP voldoende sporen met die van hun directe baas van BZ.
Zo functioneert de ambtelijke dienst van BZ als brug tussen twee ministers die zich met de grote Europese politiek bemoeien. Het is nergens precies geregeld, het is pragmatisch en het blijkt te werken.
David Nederlof, Membership of the European Council in a Constitutional and Historical Perspective. Proefschrift, Universiteit van Amsterdam. Uitgave: European Law Publishing. ISBN 9789462512214. € 79.50.
