Jack de Vries, de belangrijke public relations-adviseur van minister-president Balkenende vertrekt uit Den Haag. Hij zoekt de luwte op van een consultantsbureau en wil zijn talenten voorlopig in het bedrijfsleven ontplooien.

De Vries vertrekt kort nadat hij leiding heeft gegeven aan de opvallendste publiekscampagne die de rijksoverheid ooit heeft georganiseerd. En die zij waarschijnlijk nooit meer zal herhalen. De honderddagentour van het nieuwe kabinet was de grote finale van een communicatiebeweging die in de jaren negentig is begonnen. De Vries wist dat die campagne inhoudelijk geen resultaat kon hebben en alleen publicitair interessant zou zijn. In de zucht om te scoren zijn alle remmen losgegooid maar het effect op de geloofwaardigheid van de politiek is averechts.

De toegepaste methode is die van de ‘interactieve beleidsvorming’, een aanpak waarbij bestuurders actief proberen burgers te betrekken bij de voorbereiding van hun besluiten. Er is ervaring opgedaan met interactieve besluitvorming op alle niveaus van openbaar bestuur. Daarbij is één conclusie duidelijk geworden: de methode kan alleen werken op het laagste bestuurlijke niveau, dat van de gemeente of de wijken. De methode vereist dat bestuurders werkelijk belangstelling hebben voor de ideeën en voorstellen van hun burgers en dat zij bereid zijn daar conclusies aan te verbinden, niet alleen in de vorm van mooie voornemens, maar ook van begrotingsgeld. De praktijk is hard: er zijn, ook op lokaal niveau, maar weinig bestuurders (en ambtenaren) die zich door burgers van hun koers laten afbrengen. Die ruimte is er eigenlijk alleen maar wanneer het gaat over heel concrete onderwerpen waarbij de keuze voor a of b geen wezenlijk verschil maakt.

Ook provincies en ministeries hebben de afgelopen jaren geprobeerd rechtstreeks met burgers van gedachten te wisselen over het te voeren beleid. Dat was vooral populair in de sectoren milieu, natuur, ruimtelijke ordening en verkeer. Zo heeft bijvoorbeeld Jan Pronk als minister van VROM (1998-2002) de campagne ‘Geef me de ruimte’ laten organiseren waarbij teams van ambtenaren door het land trokken om met burgers te discussiëren. Daar kwamen uitsluiten de regionaal bekende activisten en vertegenwoordigers van belangenorganisaties op af, van wie je vooraf wist wat ze zouden gaan zeggen. Burgers konden ook via huis-aan-huis-bladen hun mening geven. De uitkomsten daarvan zijn echter volstrekt niet representatief en Pronk heeft in zijn Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening zelfs geen poging gedaan op de resultaten van de campagne in te gaan.

Op nationaal niveau is beleid een complex evenwicht is tussen vele grote belangen. Eenmaal bepaald beleid is tegen heel veel druk bestand is en wordt zeker niet bijgestuurd door de inbreng van een paar honderd burgers. De overheid maakt echt een fout maakt wanneer zij met dergelijke campagnes valse verwachtingen wekt. Alle communicatieprofessionals in Den Haag weten dat. Toch heeft Jack de Vries en/of zijn PvdA-campagne collega´s gedaan gekregen dat er in de recente traditie van de interactieve beleidsvorming een grootse campagne op gang kwam.

Dit gebeurde natuurlijk onder politieke verantwoordelijkheid van Balkenende en de rest van het kabinet, waarin genoeg bewindslieden zitten die niet vies zijn van publiciteit. (Terwijl er ook ministers zijn die een wat bescheidener opstelling van de rijksoverheid gepast vinden, want sommigen (BZK, SZW) hebben niet of nauwelijks aan de campagne meegedaan.)

Voor de politieke geschiedschrijving lijkt het mij heel waardevol als we een nauwkeurig beeld krijgen van deze periode. Hoe is de startcampagne van het kabinet-Balkenende IV tot stand gekomen? Kennelijk is in de formatie afgesproken even alle bureaucratische rimram aan de kant te zetten en met zoveel mogelijk publiciteit en effectbejag het land in te trekken. Veel ministers gaven hun voorlichtingsdirecties de opdracht om een toernee met een grote afsluitende bijeenkomst te organiseren. Dat kan bij campagne van enig formaat alleen wanneer een via Europese aanbesteding een uitvoerend bureau wordt gezocht, maar daarvoor was geen tijd meer en dus vonden de minister het goed dat de aanbestedingsregels met voeten werden getreden.

Een relevante vraag is welke invloed de Rijksvoorlichtingsdienst heeft gehad. In een groot deel van dat directoraat (de dienst Publiek en Communicatie) wordt professioneel voortdurend gezocht naar middelen om de communicatie met burgers te verbeteren. Jack de Vries lijkt er, met politieke steun van zijn chef Balkenende, in geslaagd de Rijksvoorlichtingsdienst terzijde te schuiven. Daarbinnen wordt veel genuanceerder over dit soort campagnes gedacht want men heeft ongetwijfeld de lessen van het afgelopen decennium geleerd en weet dat het averechts werkt wanneer de politiek verkeerde verwachtingen bij burgers wekt.

De Vries en Balkenende hebben de laatste jaren als een twee-eenheid geopereerd. In dat verband dringt zich nóg een vraag op: is het De Vries geweest die een veto heeft geadviseerd over het onderzoek naar de Nederlandse steun voor de oorlog in Irak? Hij heeft herhaaldelijk gezegd: ‘Als er een vlekje op je pak zit, moet je niet gaan wrijven. Dan wordt het vlekje alleen maar groter.’ Een onderzoek naar de besluitvorming over de steun van Nederland aan de Verenigde Staten zou het CDA voortdurend in de verdediging hebben gedrukt. De halsstarrigheid die het CDA in dit opzicht ten toon heeft gespreid, past helemaal in de stijl van pr-manager De Vries.

Het is te hopen dat na afloop van deze kabinetsperiode grondig journalistiek onderzoek wordt gedaan naar de communicatiestrategie in het CDA gedurende de afgelopen twee jaar en naar de rol daarin van de ambtelijke en politieke adviseurs. Het heeft geen zin dat onderzoek nu al te beginnen. De hoofdrolspelers zitten allemaal nog op hun plek en kunnen niet vrijuit spreken. (Naast De Vries is een hoofdrolspeler de directeur-generaal van de Rijksvoorlichtingsdienst, Gerard van der Wulp, die in het verleden fractievoorlichter van het CDA was. Het zou ook interessant zijn om te weten wat de mening over deze kwesties is van de huidige woordvoerder voor overheidsvoorlichting in de CDA-fractie, het Kamerlid Jan Schinkelshoek, voormalig hoofdredacteur van de Haagsche Courant.) Een grondig onderzoek zal kunnen voorkomen dat communicatieadviseurs al te gemakkelijk praktijken kopiëren die misschien op korte termijn electoraal effectief en politiek opportuun zijn, maar die op de lange duur de geloofwaardigheid van de politiek geen goed doen.

(September 2007)

Steeds meer projecten in de publieke sfeer komen tot stand in ad hoc-constructies van provincies, gemeenten, regio’s en ondernemingen. Om daarop democratisch toezicht te organiseren, zou er één projectonafhankelijke informatiebeheerder moeten komen die voortgangsrapportages opstelt die zijn geschreven vanuit de informatiebehoefte van de parlementariërs en niet vanuit de belangen van de projectleiders.

Volgens het boekje hebben we in Nederland drie bestuurslagen: rijk, provincies en gemeenten. De praktijk is anders. Grote gemeenten zijn georganiseerd in deelgemeenten. Er zijn Kaderwetgebieden en er zijn allerlei regionale samenwerkingsorganen.

Per 1 juli is bijvoorbeeld de Leidse Regio gefuseerd met de Duin- en Bollenstreek en heet dat gewest nu Holland-Rijnland. Dit samenwerkingsverband maakt weer onderdeel uit van het Bestuurlijk Platform Zuidvleugel. Andere platforms die aan de weg timmeren zijn het Samenwerkingsverband Noord-Nederland en Brabantstad.

Het is goed en begrijpelijk dat bestuurders elkaar opzoeken om specifieke activiteiten ad hoc te organiseren. Het hoort bij onze gecompliceerde samenleving dat het bestuur fijnmazig is en het schaalniveau kiest dat bij een bepaald onderwerp past.

Het probleem is dat de democratische controle uitsluitend op de drie klassieke niveaus van rijk, provincies en gemeenten is georganiseerd. Daardoor kan geen enkele gemeenteraad of Provinciale Staten de projecten en de samenwerkingsresultaten volledig overzien. Bovendien werken de bestuurlijke platforms op basis van collectieve besluitvorming. Het is daarmee onmogelijk één eerstverantwoordelijke bestuurder aan te wijzen.

De bestuurders en hun projectleiders stellen natuurlijk periodiek rapportages op. Maar die verslagen zijn geschreven vanuit het perspectief van de projectverantwoordelijken en niet vanuit de informatiebehoefte van de volksvertegenwoordigers.

Tegenmacht

Wat nodig is, is een tegenmacht van volksvertegenwoordigers die past bij de gecompliceerdheid van deze samenwerkingsvormen. Daarvoor is het essentieel dat de informatievoorziening deugt. Die mag niet gekleurd zijn door de bril van de bestuurders die verantwoordelijk zijn voor het project. En zij moet toegesneden zijn op de informatiebehoefte van de volksvertegenwoordigers. De aandacht moet dus uitgaan naar hoofdvragen als: welke voortgang wordt geboekt, welke veranderingen vinden plaats ten opzichte van de voorgenomen uitvoering, waar zitten de knelpunten in de samenwerking, hoe worden de budgettaire kaders gehandhaafd? Bestuurders zullen de neiging hebben dit soort netelige kwesties niet expliciet uit de doeken te doen. Daarom moet de informatievoorziening niet in handen zijn van de bestuurders, maar van de volksvertegenwoordigingen.

De volksvertegenwoordigingen kunnen bij een nieuwe samenwerkingsvorm een convenant sluiten waarbij zij een informatiebeheerder in het leven roepen. Deze beheerder volgt het project op de voet. Hij heeft de taak ervoor te zorgen dat gemeenteraden, Staten, belangengroepen en het publiek op adequate wijze worden geïnformeerd over de voortgang.

De praktijk van dit moment is dat de communicatie over de voortgang in handen is van de projectdirecteur en zijn communicatiemensen, die werken onder de verantwoordelijkheid van de bestuurders. Dat maakt de volksvertegenwoordigers volstrekt afhankelijk van wat de projectleiding naar buiten brengt. De informatiebeheerder die ik voorstel, zou werken in opdracht van de volksvertegenwoordigers en niet van de projectverantwoordelijken.

De informatiebeheerder krijgt toegang tot vrijwel alle informatie over het project, maar de bestuurders mogen een besloten deel houden waarin zij hun politieke compromissen kunnen sluiten. In de praktijk zal de beheerder, als hij zijn werk goed doet, toch wel inzicht krijgen in zaken die zich in de beslotenheid afspelen.

De beheerder brengt periodiek verslag uit aan zijn opdrachtgevers in op maat gemaakte rapporten. Geen ontoegankelijke documenten waarin de essentie is weggestopt, maar een rapportage op hoofdlijnen, die aangeeft welke voortgang wordt geboekt en welke expliciete en impliciete besluiten zijn genomen. Een dergelijke informatiebeheersfunctie kan worden uitbesteed aan adviesbureaus die zullen moeten concurreren in kwaliteit van de rapportage en in politiek en bestuurlijk inzicht.

Naar aanleiding van het verslag van de informatiebeheerder kan elke volksvertegenwoordiging besluiten om een bestuurder ter verantwoording te roepen. Als de informatiebeheerder zijn rapportage niet sluitend heeft gekregen, kan hij dat probleem signaleren. Het is vervolgens aan de volksvertegenwoordigers om al of niet actie te ondernemen.

Als het op een evenwichtige wijze wordt uitgevoerd, vergroot het model van de informatiebeheerder het draagvlak voor het project in de omgeving. Doordat het informatiemonopolie wordt doorbroken, ontstaat er evenwicht tussen de projectbestuurders en –uitvoerders aan de ene kant en de volksvertegenwoordigers en belangengroepen aan de andere kant.

(Gepubliceerd in Het Financieele Dagblad, 10 augustus 2004)